Het Functiegebouw Rijk. Heden, verleden en toekomst.

Het Functiegebouw Rijk. Wat heeft het ons tot nu gebracht en wat gaat het brengen in de toekomst. Een verhelderend interview met Joop Kruuk. Vanwege zijn grote expertise niet alleen als voorzitter van de Standaardisatiecommissie FGR, maar ook als aanvoerder van het projectteam Evaluatie FGR.

Portretfoto van Joop Kruuk, Willem Koevoets, Anita Bhajan
boven: Willem Koevoets en Joop Kruuk onder: Anita Bhajan

Hoe het begon

In het begin van deze eeuw waren diverse departementen druk bezig met hun eigen functiegebouw. Bij elkaar telden die verschillende functiegebouwen naar schatting 40.000 verschillende functieprofielen. Dit spoorde niet met de uitgangspunten van het Programma Vernieuwing Rijksdienst. Roel Bekker, in die jaren SG van dit programma, gaf dan ook opdracht voor het bouwen van één Functiegebouw Rijk (FGR) voor de gehele rijksoverheid op basis van het functiegebouw van het toenmalige ministerie van Verkeer & Waterstaat.

Voor dit nieuwe, rijksbrede functiegebouw werd een aantal doelstellingen geformuleerd:

  • Het vereenvoudigen van het functielandschap om beter inzicht te krijgen in welke functies er waren;
  • Functiegebouw zodanig inrichten dat resultaatafspraken met medewerkers gemaakt konden worden: ‘Wat lever je’ in plaats van ‘Wat doe je’;
  • Vergroten van de mobiliteit van medewerkers. Zowel binnen als tussen de departementen.

In de loop van de ontwikkelfase is Roel Bekker naar de ministerraad gestapt. Want zijn conclusie was dat het FGR alleen goed kon werken als alle departementen het zouden gebruiken. Deze bijzondere stap had als gevolg dat op 20 november 2009 het besluit is genomen dat het FGR rijksbreed ingevoerd moest worden.  

Joop Kruuk erkent dat tijdens de bouw van het FGR de samenwerking met de bonden niet optimaal geweest is. Vandaar dat hij in de implementatiefase door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) is ingeschakeld om te bezien of het mogelijk was dat er “eensgeestigheid” over het FGR kon worden bereikt.

De eerste vraag van de bonden was voor de hand liggend: wat is "eensgeestigheid"? Het antwoord van Joop was: Geen idee, maar het tegenovergestelde is ongetwijfeld naargeestigheid en dat is iets dat we zeker niet moeten willen.

Het gesprek met de vakbonden heeft enkele maanden in beslag genomen en leidde tot twee aanvullingen:

  • Meer verfijning van het FGR, met meer functiegroepen, zodat de herkenbaarheid werd vergroot;
  • De medewerkers moeten het FGR ook kunnen gebruiken voor hun loopbaanontwikkeling. Daarom zijn er aan het FGR loopbaanstappen en leerlijnen gekoppeld zodat bij de meeste profielen per schaalniveau een loopbaanpad te zien is.

Na deze verfijning is in 2012 met de implementatie begonnen. Bij de meeste departementen lukte de implementatie goed. Waarbij sommige departementen het zagen als een administratieve klus, andere departementen gingen het FGR gebruiken bij organisatievraagstukken, zodat het ingezet werd als een professioneel HR-instrument.

Onderzoek en evaluatie

In de loop van de tijd is regelmatig onderzoek gedaan naar het FGR. De Rijks Auditdienst heeft kort na de implementatie al aangegeven dat het nodig is om de beoogde werking van het FGR te borgen. Deze vraag stellen betekent nog niet dat de vraag makkelijk is beantwoord.

Verder is er onderzoek gedaan naar het gebruik van de website. Die is naar aanleiding van de resultaten uit dit onderzoek geactualiseerd, toegankelijker en klantvriendelijker gemaakt. En er is onderzoek gedaan naar het gebruik van loopbaanpaden en leerlijnen. Er is dus veel ruw materiaal voor handen uit diverse onderzoeken. Maar met de uitkomsten is tot nu toe (nog) te weinig gedaan. De conclusie is eigenlijk dat het FGR nooit als geheel is geëvalueerd.

En vanuit dit startpunt is het projectteam waar Joop Kruuk leiding aan geeft, begonnen. Via een reeks interviews wordt antwoord gezocht op vragen als ‘Wat zijn nu die verschillen in het gebruik van het FGR’, ‘Hoe zijn deze verschillen ontstaan’,  ‘Is het wenselijk deze verschillen op te lossen’ en zo ja ‘Hoe dan.'

Het FGR wordt aan een heleboel onderwerpen gelinkt en de vraag is dan ook: is het een 1000-dingen doekje of niet. En kun je het FGR wel gebruiken voor alle onderwerpen waar het nu voor geacht wordt bruikbaar voor te zijn.

Daarom is besloten om in het kader van de evaluatie een aantal zaken nadrukkelijk te onderscheiden:

  • Wat was de oorspronkelijke bedoeling, is dat gelukt en zo niet wat verhinderde dat;
  • Welke doelen willen we in de toekomst met het FGR realiseren;
  • Is het FGR te gebruiken voor een wendbare organisatie, samenwerken over grenzen heen, met flexibele inzet.

FGR en de statuur van de uitvoering.

De functiewaarderingscores die in het FGR boven iedere functietypering zijn opgenomen, komen uit FUWASYS. FUWASYS was tot 2020 geënt op de beleidsfuncties. Joop geeft een voorbeeld: als je een formeel besluit neemt (of voorbereidt) dat effect heeft over een jaar dan wordt dat zwaarder gewaardeerd dan een besluit dat vandaag of morgen effect heeft. Maar als je als inspecteur van de Voedsel- en Warenautoriteit een ad hoc besluit moet nemen om b.v. een slachthuis te sluiten? Overigens best een actueel voorbeeld in deze corona-tijd. Moet een dergelijk besluit dan niet anders gewaardeerd worden? FUWASYS is in dat opzicht nog altijd niet actueel genoeg. Het FGR kan hier veel beter op aansluiten aangezien het meer geënt is op maatschappelijke waardering.

Daarnaast is het FGR opgenomen in de Cao rijk 2020. Hierdoor heeft het FGR ook een rechtspositionele werking gekregen. Iets dat tot 1 januari niet het geval was. Door het FGR in de cao te zetten, worden twee doelen gediend: de statuur van het FGR wordt steviger, je kunt er niet meer omheen doordat het in de cao staat. En het heeft ons in de positie gebracht dat we er nu wel over moeten praten. De evaluatie zal helder moeten maken welke onderwerpen aan de orde moeten komen.

Governance

Tot zover de oorspronkelijke doelen. Het tweede element is governance. Volgens Joop is dit dunnetjes ingeregeld. Eigenlijk loopt de besluitvorming heel simpel. Van een voorstel vanuit BZK naar de Standaardisatiecommissie FGR en via een advies terug, gevolgd door een besluit. De bonden en medezeggenschapsraad zijn hier niet bij betrokken. Wil je dat in de praktijk goed laten slagen dan moeten het besluitvormingsproces voor een wijziging goed zijn.

En hier komt ook de inbreng van UBR|Organisatie-inrichting in beeld. Organisatie-inrichting heeft onder andere als opdracht het beheer van het FGR en adviseert BZK/DGOO over de actualisatie van het FGR.

Het draagvlak om actualisaties te implementeren is niet altijd en overal even groot. Daarom moet er gekeken worden hoe we draagvlak en governance het beste aan elkaar kunnen koppelen. En er zijn nu ook dwingende zaken rond governance aangezien het FGR een rechtspositionele werking heeft. Zo zouden volgens Joop wijzigingen in het FGR die effect hebben op de rechtspositie van medewerkers met de bonden besproken kunnen worden.

Verder zoomen de interviews die nu in het kader van de evaluatie gehouden worden in op het huidige gebruik van het FGR en hoe men tegen de inhoud en toepassing aankijkt. En dat doen we op dit moment vooral door de leden van de ICOP en de leden van het Contactpersonen Overleg FGR te spreken, aangevuld met HR-adviseurs en lijnmanagers.

Met deze reeks interviews is de eerste fase van de evaluatie afgerond. Hierna volgt de fase van informatieverwerking zodat conclusies kunnen worden getrokken. En aansluitend de derde fase van advies en mogelijke implementatie van de voorgestelde aanpassingen.

Uitkomst

Wat verwacht Joop van de uitkomst van deze evaluatie? Het is volgens hem evident dat dit het juiste moment is om een en ander op te pakken.

Maar de resultaten van de evaluatie zijn nog ongewis. Gaan we door zoals het nu is? Komt er een beetje verbetering of er komen er echt forse acties uit voort, die echt bepalend zijn voor de toekomst.

We moeten niet vergeten dat in de tijd dat het FGR  is gebouwd (2007 -2011) er een andere cultuur heerste binnen de rijksoverheid, die van één, compacte, rijksdienst. In tijden van taakstellingen (opvolgende kabinetten hebben vanaf 2002 taakstellingen opgelegd, alleen het huidige kabinet heeft dat niet gedaan) was dat ook logisch. Vandaag de dag zien we andere uitdagingen en de behoefte aan een zekere mate van eigenheid.

Daarnaast heeft BZK een complexe rol. Ze zijn stelselverantwoordelijk maar ze gaan niet over de bijbehorende begroting van de zogeheten apparaatskosten van andere departementen. Dat is geen benijdenswaardige positie.

UBR|Organisatie-inrichting en het FGR

Behalve dat UBR| OI gehoord wordt in de evaluatie van het FGR, geeft zij ook advies aan BZK/DGOO. Op dit moment over de actualisering van de functiefamilies Beleid en Advisering. Daarnaast maakt UBR|OI gebruik van het FGR. Bijvoorbeeld bij complexe reorganisaties en de wijziging van topstructuren. Als voorbeeld geeft Joop het ontvlechten van het toenmalige ministerie van Economische Zaken en Landbouw, Natuur en Visserij.

Het FGR geeft ook inzicht in actuele vragen binnen personeelsplannen. Bijvoorbeeld of er in de toekomst voldoende werk op het geëigende niveau is voor Mbo’ers. Door het FGR verkrijgen we inzicht waar Mbo’ers binnen het Rijk werkzaam zijn en kunnen de adviseurs een strategisch personeelsplan toekomstbestendig maken.

Verder wordt het FGR gebruikt voor het benchmarken van de bedrijfsvoering. Hoe groot is je bedrijfsvoering? Hoe is dit verdeeld? Er bleken behoorlijke verschillen in het percentage bedrijfsvoering t.o.v. het geheel te zijn. Waarom is het bij de één twee keer zo hoog als bij de ander. Wat kunnen we daarvan leren, zeker in tijden waar weer keuzes moeten worden gemaakt over de inrichting van de departementen. Met behulp van het FGR kan je bekijken hoe je organisatie er nu uitziet en hoe zich dat verhoudt ten opzichte van een (concept) regeerakkoord en andere vergelijkbare organisaties. Waar nodig kan van uit de SG’s  tegengas worden gegeven.

Toekomst

Begin 2021 wordt het advies van het projectteam Evaluatie FGR verwacht. Via onze website UBR|Organisatie-inrichting houden we je op de hoogte hiervan. Ook kan je bij ons terecht voor vragen over de toepassing van het Functiegebouw Rijk. En voor alle andere inrichtingsvraagstukken of benchmarks.