Voorbij de eeuw van bureaucratie

Rijksconsultant Sandra de Wit leest en recenseert in een korte reeks drie boeken over opgavegericht werken. Ze kijkt daarbij vooral naar de praktische bruikbaarheid ervan voor de Rijksoverheid. Het laatste boek in de recensiereeks is ‘Voorbij de eeuw van bureaucratie: van regelorganisatie naar casusorganisatie’ van Jan Herman de Baas. Lees Sandra's recensie en bepaal of dit boek een 'must read' voor jou is.

Omkering in principes

In zijn boek ‘Voorbij de eeuw van bureaucratie: van regelorganisatie naar casusorganisatie’ beschrijft Jan Herman de Baas hoe overheidsorganisaties geleidelijk en bijna ongemerkt de ‘eeuw van bureaucratie’ achter zich hebben gelaten en zijn gaan werken vanuit andere principes dan klassieke bureaucratische, zoals onpartijdigheid, rechtsgelijkheid, rechtszekerheid, ondubbelzinnigheid en loyaliteit. Na honderd jaar lijken de vertrouwde kenmerken van Webers bureaucratiemodel achterhaald. Tekortkomingen waaronder inadequate regels in combinatie met druk van burgers uitgeoefend op ambtenaren in de uitvoering, resulteerde in een omkering.

‘De schrijver zet mooie, heldere principes voor de casusorganisatie neer.’

Verschuiving in hiërarchie en regie

Ambtenaren zijn steeds meer aan de slag gegaan met het oplossen van concrete situaties, op flexibele in plaats van procedurele manieren, waarin het experiment en interactie met burgers belangrijker is geworden. De overheid handelt steeds meer als partner in netwerken en hanteert maatwerk in plaats van standaardregels. Het karakter van overheidsorganisaties wordt tegenwoordig meer bepaald door tegenoverstelde kenmerken: van regelorganisatie naar casusorganisatie. Dit betekent een verschuiving van de macht van de hiërarchie: stuurgroepen en managers nemen geen beslissingen meer, maar de regie ligt bij de zogenoemde ‘casist’, de ambtenaar die een opgave in zijn portefeuille heeft en belast is met het vinden van een oplossing.

De ideaaltypische overheidsorganisatie

De Baas beschrijft eerst de nieuwe situatie, de nieuwe theorie. Via projectmatig werken, integraal werken en interactief werken beschrijft hij een ontwikkeling die uitmondt in casus organiseren en de casusorganisatie die daarbij hoort. Om vervolgens tien omkeringen van bureaucratie te presenteren.

Het eerste gedeelte is vooral interessante kost voor bestuurskundigen en de meer theoretisch/geschiedkundig georiënteerde ambtenaren. Maar vooral het tweede gedeelte is bruikbaarder voor de professional op de werkvloer.
De Baas brengt daar de tien omkeringen in beeld, waarmee hij de casusorganisatie concreet toepasbaar beschrijft als een nieuw ideaaltypisch model van de moderne overheidsorganisatie.

Kloof tussen theorie en praktijk dichten

Met dit model kunnen organisaties richting geven aan hun ontwikkeling en de kloof tussen theorie en praktijk weer dichten. Ook de dagelijkse praktijk komt aan de orde: wat verandert er concreet in de positie van de professional, de verhouding tussen medewerkers, sturing en management, verantwoording, de aard van het werkproces en ons gedrag? In hoeverre is mijn organisatie nog bureaucratisch? In hoeverre gedraag ik mij als een bureaucraat? Het model is vooral ook bruikbaarder omdat De Baas her en der bij de teksten, zijn  eigen ervaringen uit zijn 30 jaar lange praktijk (gemeentelijke en provinciale overheden) heeft opgenomen; hij noemt zichzelf dan ook een participerende observant.

De 10 omkeringen

Behandelaar/casist

  1. Bevordering beoordelingsruimte, in plaats van bestrijding.
  2. De behandelaar heeft afwegingsmandaat, in plaats van vetorecht bij de lijnafdelingen.

Werkproces

  1. Op maat gevraagde toeleveringen, in plaats van door de taakverdeling voorgeschreven.
  2. Uitvoering stuurt beleid, in plaats van beleid stuurt uitvoering.

Structuur

  1. Werken buiten de structuur, in plaats van toebedelen aan afdelingen.
  2. Competenties bepalen taakverdeling, in plaats van de werkverdeling vastleggen in functiebeschrijvingen.
  3. Structuur volgt de inhoud... niet meer, in plaats van structuur bepaalt de werkprocessen.

Management

  1. Management definieert de vragen (programmeren), in plaats van management stuurt de antwoorden.
  2. Management levert inhoudelijke bijdragen, in plaats van management is een sluis in de procedure.

Sturing

  1. Sturen rond het werkproces, in plaats van sturen als onderdeel van het   werkproces.

Sturen en het kenbaar maken van inhoudelijke belangen

De Baas sluit af met, niet geheel onbelangrijk, het sturingsperspectief en de bijbehorende casusprofessionaliteit. In het bureaucratisch model is het uitgangspunt dat de top de beslissingen (formeel en materieel) neemt. Door beslissingen gecentraliseerd te nemen of door de top regels vast te laten stellen die geen beleidsvrijheid overlaten aan de uitvoeringspraktijk. Bij de casusorganisatie kan dat niet meer, omdat deze structuur ruimte wegneemt voor het inspelen op concrete omstandigheden.

Er zijn in de casusorganisatie vier belangrijke aangrijpingspunten voor sturing door het management en de politiek:

  • kaderstelling vooraf
  • leveren van input tijdens het proces
  • acceptatie van resultaten en de verantwoording achteraf

Sturing bestaat in de casusorganisatie dus voor een groot deel uit het gezaghebbend kenbaar maken van mee te wegen inhoudelijke belangen.

Relevantie voor de Bestuurskunde

Voorbij de eeuw van bureaucratie is ook opgepakt in bestuurskundige kringen. Zo las ik het volgende van, ooit een van mijn eigen hoogleraren Bestuurskunde, Prof. dr. Paul ‘t Hart:

‘Dit boek geeft een hele leuke, productieve ordening van de ontwikkeling van de bestuurskunde. Daarnaast mooie, heldere principes voor de casusorganisatie. De ‘omkering’ als leidraad werkt goed uit. […]

Sandra concludeert

Het boek is geen veranderkundig boek: het gaat niet over het proces van de verandering. Wel beschrijft De Baas op kundige wijze wat er veranderd is. Daarmee is het vooral goed bruikbaar om een historisch perspectief te schetsen, bijvoorbeeld voor Bestuurskunde-studenten. Tegelijkertijd is het beschrevene voor managers en bestuurders van publieke organisaties niet minder interessant, vooral door wat De Baas heeft opgetekend over omkeringen die gaan over managen en sturen.